民营经济在国民经济中占有举足轻重的作用，加强民营经济发展法治保障是建立健全社会主义市场经济体制的应有之义，是民营经济发展的现实需要，是全面推进依法治国的必然要求。当前，民营经济存在重政策、轻法律，重制定、轻执行的问题，且参与市场经济平等竞争仍然遭遇现实尴尬，同时民营企业司法追究与合法权益保护有失平衡。为此，应加快形成系统配套的保障民营经济发展的法律体系，委托第三方参与相关法律起草和法律实施评估，引导民营企业守法诚信经营。
一、加强民营经济发展法治保障的重大意义
（一）满足民营经济有序发展的现实需要
我国的民营经济经历了一个从无到有、从禁止到开放、从不被认可到不断壮大的曲折、波浪式前进过程。当前，民营经济的发展处于又一个新的阶段，面临调结构、转方式的挑战。推进我国民营经济发展的中心任务，主要集中在由投资驱动为主向创新驱动转变，由产业低端向高附加值环节转变，由传统运营机制向现代企业制度转变，由量的扩张带动向质的提升带动转变。这几大转变，对健全完善民营经济领域法律和政策体系提出了新的要求。民营经济新的发展阶段，正在呼唤着法治保障的改进和加强。
（二）建立健全社会主义市场经济体制的应有之义
我国经济体制改革的目标是建立健全社会主义市场经济体制。市场经济的根本标志，就是让市场在资源配置中起决定性作用。实现这个目标，必须依法建立和维护公平的市场秩序。而市场经济的本质就是法治经济，只有建立起完备的法治保障，市场经济体制才能够健康运行。民营经济与市场贴得最近，是市场中最活跃的因素，同时，民营经济应对风险的能力总体最脆弱，对市场的公平秩序依赖性最大。这些特点，决定了民营经济特别需要法治保障。
(三) 全面推进依法治国的必然要求
民营经济无论从经济管理方面而言，还是从社会管理方面而言，都是国家治理体系中重要组成部分。只有将 “公有制经济和非公有制经济，都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”、“必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”等体现在治国理政的法律体系中，落实在依法治国的执政行为中，才能真正全面推进依法治国。
二、民营经济发展法治保障存在的突出问题
(一) 重政策、轻法律，重制定、轻执行
一方面，民营经济发展相关立法先天不足。总体来说，我国民营经济发展历史不长，民营领域很多经济形式和经济活动一直处于不断摸索之中，加上法律本身具有滞后性的特点，导致法律的适用存在问题。且现有法律对民营经济的有效覆盖还相当不足，法律对不同经济成分的保护与制约还不够均衡与对称。目前关于民营经济的一些法律条款还是散见于相关的法律法规中，大部分涉及民营经济发展保障的规定还是停留在政策层面，这就导致民营经济法治保障刚性不强、权威性不够。另一方面，政策上也存在重制定、轻执行的问题。近年来，我国促进民营经济发展的政策出台不少，但往往存在配套细则缺乏、措施不具有刚性、督查落实力度不够等问题，导致政策执行不得力，政策难以落地，造成民营企业应享受的优惠政策、扶持措施难以到位。
(二) 民营企业参与市场经济平等竞争仍遭遇现实尴尬
在行业准入方面，长期以来，金融、石油、电力等行业，民营企业很难介入。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》( 即“新非公经济36 条”) 出台，进一步明确民营资本可以进入能源、军工、电信、航空等行业。虽然“新非公经济36 条”及其细则已经出台多时，但是民间投资仍面临着玻璃门、弹簧门、旋转门的无形障碍。比如，准入审批条件模糊、程序繁琐、缺乏透明度，一些地方政府在政府采购和招投标项目中，提出“中字头”、“国字号”资质条件，限制了中小型优秀民营企业投标竞标。在一些传统垄断行业领域还没有实现“真正”的全面放开，各种“或明或暗”的民间投资准入障碍还在一定程度上存在。以光伏发电为例，由于电网公司的垄断和强势地位，对光伏发电上网予以种种限制，使得光伏电站难以投入正常运转。
(三) 对民营企业司法追究与合法权益保护有失平衡
民营企业和企业家因违法受处罚理所当然，但是在司法追究的同时，不能忽视民营企业的合法权益保护。而现实是，不管是立法环节，还是司法环节，对民营企业都是重“禁止”、轻“维护”，合法权益保护薄弱，有些方面近乎空白。立法上，对民营企业往往只有一般性的法律规定，而且法条比例和保护力度不一样。比如刑法中，用了很大的篇幅和力度对公有制经济，尤其是国有经济给予特殊的保护，而对私有财产只给予一般性保护，这不仅体现在罪名设置的总体比重上，还体现在量刑幅度与适用标准上。执法中，也往往难以顾及民营企业的特殊性。比如企业家被采取强制措施，人身自由受到限制时，国有企业往往会挑选合适人选接手，迅速恢复生产经营秩序。而民营企业对企业主个人的依赖程度极高，在追究企业主法律责任的时候，往往没有考虑企业本身的生产经营问题，企业会迅速陷入瘫痪和倒闭的困境。
(四) 对民营经济法治保障监督相对疲软
当前，一些法律政策虽然已经出台，但是都难以发挥其实际作用。而且实际中，行政部门既当“运动员”，又当“裁判员”，缺乏第三方评估和监督。特别是一些部门强化行政权力的倾向比较普遍。政府部门之间多头管理，也造成行政执法职能交叉重叠。对民营企业的管理涉及多个部门，部门之间职能交叉，造成行政执法不规范、效率低，致使部门权力利益化，部门利益法制化，各种规章不能相互衔接。同时，在促进民营经济发展的政策执行中，还存在地方保护主义障碍。有的地区为了保护本地国有企业，既不许本地民营企业与它竞争，更不许外地企业进来参与竞争;兼并重组本地中小企业时，不许外地民营企业或者外商投资企业参与。
(五) 民营企业法律风险内控机制仍较为薄弱
当前，中小微民营企业，特别是小微民营企业，法律风险内控机制缺乏。一些企业主法律意识不强，很多企业的法务部门形同虚设，甚至根本就没有专职的法律顾问。同时，由于缺乏现代企业管理思维一些民营企业产权不清风险一直存在，公司财产与民营企业家私有财产区分不明，给很多民营企业带来巨大法律隐患。许多地方的家庭企业、合伙企业非常普遍，这些企业创业初期，由于许多因素难以界定，家庭成员或合伙人之间一般很难以书面的形式对企业产权进行划分和约定，因此出现产权模糊状况，形成巨大风险，时刻威胁着企业的正常经营活动。
三、完善民营经济发展法治保障的意见和建议
(一)加快形成系统配套的保障民营经济发展的法律体系
一是清理不适应混合所有制经济发展的陈规旧法，化解法律冲突。要加强法律平等保护，对刑法中因不同所有制歧视造成的罪名、量刑幅度等条文进行修改，对民营企业家的人身权、财产权进行平等有效的刑法保护。二是制定和完善民营经济法律体系。加强有关法律、行政法规、地方性法规建设，鼓励、支持条件成熟的地方制定出台《民营经济保护条例》，从法律、行政法规、地方性法规几个层次制定和完善民营经济法律体系。三是为不同所有制企业营造公平统一的法治环境。坚持“非禁即入”、“非禁即许”的原则，尽快依法制定省级有关行业负面清单，积极引导民营企业进入负面清单外的行业和领域，建立向社会公开推介项目的长效机制。对特许经营领域制定具体办法，保证民营企业依法进入的平等机会和权利。
（二)委托第三方参与相关法律起草和法律实施评估
完善立法项目征集和论证制度， 健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方进行事前论证。要健全立法机关和社会公众沟通机制，发挥人大、政协、各民主党派工商联作用，从经济效益、政治效益和社会效益全面评价法律实施效果，拓宽公民有序参与法律政策评价，广泛凝聚社会共识。
(三) 引导民营企业守法诚信经营
要在全民守法教育中，引导民营企业家和职工，积极自觉参与到培育和践行社会主义核心价值观的教育活动中来，增进民营企业的社会诚信度，培育民营企业自身守法意识。加强企业法治建设，完善公司法人治理结构，按照现代企业制度依法制定并不断完善公司管理制度，通过法律规范和引导实现家族制与现代企业制度有机结合。建立重大决策法律论证制度和企业法律顾问制度，形成完善高效的法律服务体系; 建立健全企业法制学习、宣传、教育、培训制度; 加快建设社会信用体系，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用、规范市场秩序、降低交易成本、增强经济社会活动的可预期性和效率，用硬措施营造公平竞争的市场环境，为民营企业的成长拓展空间，为民营经济发展搭建更广阔的平台。
（作者单位：九江市濂溪区人民检察院）
