根据人大常委会授权，人民检察院成为依法提起环境公益诉讼的国家机关，并明确规定诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序。相较于提起行政公益诉讼前向相关行政机关提出检察建议这一诉前程序,笔者认为，检察机关在提起环境民事公益诉讼前依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织起诉的诉前程序所涵盖的内容、形式更加广泛,亦更具探索空间。
一、环境民事公益诉讼诉前程序的现实必需
环境民事公益诉讼性质上属于公益诉讼，但仍归属于民事领域，其受理、审判、结案等均受民事诉讼法调整，其启动与进行亦须以私法的理念和规定为依据。检察权作为国家公权力之一，带有很强的权力色彩，在权力行使过程中如介入太深容易侵害合法私益。
加之, “司法机关程序主导、行政机关专业辅助以及环保公益组织程序发起”这一环境公益诉讼的制度设置，为民事诉讼程序抹上了浓厚的职权主义色彩，使得司法机关极易超出其职权范围。[1]因此，带有公权属性的检察权更应保持司法权的谦抑性与被动性，不积极主动启动司法权，不首先介入环境民事公益诉讼程序。然而，集司法权与法律监督权于一体的检察机关，面对牵涉社会成员整体利益的环境破坏行为，虽不能完全替代受害主体充当民事公益诉讼原告，但可以在符合法律规定的条件下进入其中。这进一步表现在发生环境公害事件时，检察机关应先督促法律规定的有资格主体提起诉。如果适格主体不知起诉、不愿起诉，此时检察机关可基于法律监督职能和公共利益维护者角色，支持其向人民法院提起诉讼；如果检察机关履行完法律规定的诉讼前置程序，有起诉资格的主体仍未提起环境民事公诉，已遭受破坏的环境利益未得到恢复的，检察机关才应及时行使法律所赋予的诉讼权利。
此外，出于对起诉主体多元、防止诉讼突增、提高审判效率的多重考量，学界与实务界亦一致肯定环境民事公诉前置程序的设置，认为公民提起环境公益诉讼前应履行告知相关行政机关已经实际发生的环境破坏行为并请求其积极履职以最大程度减少损害，检察机关提起环境民事公诉前亦应先行督促有关行政机关积极履职。
二、环境民事公益诉讼诉前程序的适用困境
关于环境民事公益诉讼诉前程序的规定，最高人民检察院制定的《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称“《试点方案》”）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称“《实施办法》”）只提及“人民检察院应该先行督促或支持”，后再无具体表述，这显然难以解决诉前程序在司法实践中的具体应用，故出现适用困境。
（一）督促或建议起诉的范围过窄。
《实施办法》第 13 条规定，人民检察院在提起环境民事公益诉讼之前，应当履行依法督促法律规定的机关或者建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序。上述对有关社会组织提起环境民事公益诉讼的范围进行限制，并不符合环境民事公益诉讼制度特征。为环境公共利益而展开的公民诉讼，是一种与案件无直接利害关系的原告出于维护环境公共利益之目的，针对损害环境公共利益的行为，向法院起诉的新型诉讼制度。只要是符合法律规定的适格主体，均有权提起环境公益诉讼。
同时，2015 年 1 月 7 日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《适用问题解释》）第 1 条明确规定，“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第 55条、环境保护法第 58 条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第 119 条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”。即，符合法律规定条件的社会组织，均有权对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，不受地域限制。
（二）诉前程序的等待期设置不合理。
人民检察院从发现“被告有污染环境……损害社会公共利益的行为”后，须经过督促、建议法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼，并经其在一个月内“将办理情况及时书面回复人民检察院”的诉前等待期等程序，才可决定是否向人民法院提起环境民事公益诉讼。[2]而人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的，不予准许，就会出现人民检察院提起的环境民事公益诉讼，需要经过六十五日的等待时期之后，方可进入由人民法院进行审理的阶段。
综上，现行环境公益诉讼制度所设计的采用人民检察院提起环境民事公益诉讼途径保护国家和社会公共利益，很显然在时间上并不占优势，不能保证“社会公共利益”及时、迅速地得到救济。除此之外，按照现有规定，一个月的回复时间，对于被督促的机关而言，可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为；对于被建议的有关组织而言，也可能没有充足时间认真进行调查评估，慎重作出决定。
（三）督促、建议的方式过于单一。
检察机关自行发现或收到举报线索后调查得知环境污染事件的，应当按照法律规定的诉讼前置程序首先督促或支持法律规定的有起诉资格主体提起环境民事公诉，这符合检察权在民事领域行使不宜积极主动的特点。[3]检察机关的先行督促应是提醒式、建议性的，最终适格主体是否向法院提起环境民事公诉取决于其是否愿意，检察机关应当尊重其自由意志而不得强迫其必须提起，否则就有公权力压迫私主体之嫌，侵害了私主体的民事活动自由。
在督促方式上，检察机关应采取书面文件形式，这样便于固定、保存，可以作为检察机关已经履行督促义务的证据，若日后检察机关提起环境民事公益诉讼，可用此书面文件证明其实施了诉前程序，不存在违反法律规定的前置程序问题。但在诉前程序中，若仅以书面形式向不确定的适格主体逐一发送督促起诉意见书、督促履职检察建议等，于实践中却难以穷尽所有对象，这便需要检察机关对此进行进一步探索与创新。
三、环境民事公益诉讼诉前程序的探索路径
针对上述生态环保领域民事诉讼诉前程序在实践中遇到的问题，笔者认为可以从以下三个方面对其进行完善和探索，从而最大限度地保证前置程序的预期质量，且为后续诉讼程序夯实基础。
（一）将适格主体全部列为督促、建议对象。
根据我国宪法和法律的规定，当任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为危及环境公共利益时，作为我国环境公共利益代表机关的环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门，应依法维护环境公共利益。而与上述职能部门不同的是，环境公益诉讼制度作为公众参与的一种途径，是对国家机关维护环境公共利益职责的一种监督与补充。
如果将来法律赋予检察机关以外的特定机关，可就某一类型的案件提起公益诉讼，根据属地管辖原则，检察机关督促、建议的对象是明确特定的，不存在能否穷尽的问题。但对于有关组织，就应该尽量扩大履行诉前程序的对象范围，不宜以地域为限。[4]公益诉讼本身并不强调起诉主体与诉讼标的的利害关系，对于法律规定的有关组织，只要其符合条件即有权提起民事公益诉讼，对其所属地域、体制归属等均在所不问。就生态环境领域的公益诉讼而言，为避免出现被督促、建议的组织不愿诉，而未被督促、建议的组织却要提起诉讼的情况，应以检察机关以外的所有适格主体为督促、建议的对象。同时，鉴于目前我国有能力提起环境公益诉讼的社会组织尚在少数，许多县级乃是市级区域可能连一家都没有，检察机关更应将适格主体扩大至全国范围。[5]
（二）诉前回复期可视情调整，诉中排除公告加入程序。
试点期间，诉前程序的回复期限按一个月计算，在时间上稍嫌过短。在实践中，对于被督促的行政机关在履行职责过程中，可能涉及调查核实、举行听证等程序，对于行政相对人还享有申请复议、提起诉讼等权利，而这些程序的履行都需要耗费相应的时间。对被建议或者督促的有关组织来说，亦有一个调查收集证据、评估损害、衡量风险的过程。因此，把回复期限确定为两个月更有利于被督促、建议的机关或者有关组织慎重决定，依法处理。同时，对于情况急迫，必须立即采取措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失的，回复期限可缩短至十五日；而对于重大复杂，需要依法履行相应程序的，则回复的期限可以根据情况酌情延长。
在具体案件办理过程中，检察机关是在依法履行了诉前程序，在没有其他主体起诉的情况下，才决定向法院提起公益诉讼的。而法院在受理后启动的公告加入程序，应当针对的是检察机关以外的适格主体未经诉前程序而提起的公益诉讼。因此，为避免司法资源浪费，检察机关提起的民事公益诉讼不适用公告加入程序。
（三）实行以公告为主的多途径督促、建议方式。
在发现公益诉讼案件线索以后，检察机关应考虑通过在报刊、网络等社会媒体上进行公告来对不特定的潜在适格主体进行督促、建议。同时，民事公益诉讼也应注意督促行政机关履职，可仿效环境行政公益诉讼诉前程序的设计，向相关环保行政机关提出检察建议以督促其矫正行政不作为或者依法履行行政职责。
实践中，行政措施相较于司法手段具有相对的优势，其成本低，时效强，且行政机关在执法过程中也具有更大的裁量余地，可根据现场情况灵活地进行处理。在民事公益诉讼案件中，被告违法侵害公共利益，虽然不一定构成犯罪以追究刑事责任，但相应的行政责任和民事责任在一般情况下是需要同时承担的。因此，在诉前程序中，除了督促、建议适格主体起诉外，应同时督促行政主管部门依法履职，即使后者对同一违法行为已经作过行政处罚，行政主管部门的协助和支持也有利于证据的收集固定和诉讼的顺利进行。
（作者单位：庐山市人民检察院）
